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谁利用国际贸易和投资协定影响营养政策空间?全球利益相关者分析

摘要

背景

需要对食品环境的调节来解决营养不良的全球挑战,但政策惯性是一个问题。反对法规的共同论证是根据国际贸易和投资协议下的约束力(TIA)的潜在冲突。本研究旨在确定哪些行动者和机构在不同的背景下,影响蒂亚斯如何用于限制改善食物环境的政策空间,并描述其核心信仰,利益,资源和战略,以便向战略全球行动提供信息保持营养政策空间。

方法

我们根据现有学术文献和与贸易和投资法及公共卫生营养政策方面的国际专家进行的关键知情者访谈,运用倡导联盟框架进行了全球利益相关者分析。

后果

在食品环境政策子系统中,我们确定了与TIAs相关的12种影响政策空间的行为体。这些行动者对经济政策范式、作为健康问题的肥胖和饮食疾病的性质、政府的作用以及行业在解决健康问题方面的作用持有不同的观点。我们确定了两个主要的竞争联盟:1)“公共健康营养”联盟,全面支持并积极努力制定全面的食品环境法规;2)以“产业和经济增长”为重点的联盟,将放松管制置于更高的优先地位,总体上不支持全面的食品环境监管。基于其相对实力、资源和协调能力,产业和经济增长联盟似乎占据主导地位。然而,公共卫生营养联盟通过个人行动主义、集体游说和政府压力(例如民间社会的压力)以及专家知识的产生保持着影响力。

结论

我们的分析表明,以工业和经济增长为中心的联盟具有高度的利用网络、制度结构和意识形态的能力,并且是反对行动的强大来源,限制全球营养政策空间,包括通过TIAs。全球公共卫生营养联盟有机会加强其在支持营养政策领域的影响力,包括通过更广泛的参与和能力建设产生战略证据和建立联盟。

背景

世界贸易组织(WTO)成立25年来,食品和饮料市场国际贸易和投资的激增,无情地塑造了全球食品环境[123.45].随着加工和超加工食品的可及性、可获得性和消费量的增加,包括肥胖在内的各种形式的营养不良和饮食非传染性疾病(非传染性疾病)的增加[6789].为了遏制营养不良和非传染性疾病的全球负担,世界卫生组织建议政府采取行动,改善食品环境的健康状况,包括通过财政政策、包装正面的营养标签、限制向儿童销售以及限制钠的水平,食物供应中的反式脂肪及其他营养素[101112].

过去十年的学术研究引起了人们的关注,跨国公司(跨国公司)和其他反对方可能会利用国际贸易和投资协定(TIA)作为一种手段,质疑此类监管的合法性,并限制政府在食品环境(营养)干预方面的“政策空间”[1314151617181920.212223.24.].政策空间是指“政府为实现其目标而选择、设计和实施公共政策的自由、范围和机制”。“(13最近的几项研究强调了权力的关键作用及其在利益攸关方之间的不对称分布,使此类限制得以发生[25.26.27.28.29.].作为以不同方式使用和解释TIA的代理商,各种演员和机构在潜在的限制政策空间中发挥作用 - 特别是通过影响营养政策空间限制的TIA机制是如何激活的,或者没有[30.].例如,这可能是通过基于具体贸易协定的技术挑战,例如声称规定对其他“类似”产品是歧视性的,作为技术性贸易壁垒,其贸易限制性比必要的要大,或侵犯给予投资者保护其投资的权利(例如相当于“间接征收”或缺乏“公平和公平的待遇”)[31.32.33.].在贸易和投资论坛上,也可能会呼吁相关的新自由主义价值观,[34.]史密斯(2020)称之为“健康的政治决定因素”[35.必须更详细地了解各利益攸关方的作用、利益、关系和资源,为保护营养政策空间的战略行动提供信息。

这种利益相关者分析旨在审查行动者和机构在不同的背景下如何影响TIA相关的政策空间限制机制,以改善食物环境。分析由三个主要研究问题引导:

  1. 1.

    谁是与(全球)食品环境政策子系统相关的行动者和机构?

  2. 2.

    它们如何通过TIA机制影响政策空间?

  3. 3.

    重要的网络和动力是什么?

方法

数据源

数据来源于26个文献来源和22个访谈,主要作者收集作为他们博士论文的一部分。通过对5个学术数据库、13个机构网站和4个争端数据库的系统搜索,确定了学术文献、机构报告、贸易和投资争端文件以及WTO委员会会议纪要形式的文件来源,并在之前的出版物中报告了搜索策略的细节[30.].与国际贸易和投资法方面的全球专家、公共卫生研究人员、从事公共卫生和贸易政策工作的政府官员以及关注全球卫生、营养和贸易和投资的政府间组织的代表进行了访谈(见表)1).这些是根据作者在该领域(相对较小)的全球专业知识池的知识有意选择的,并通过滚雪球扩大。半结构化访谈侧重于三个关键的营养政策领域:包装正面的营养标签、限制面向儿童的营销以及营养含量限制。访谈脚本以“小片断”的形式构建,以探索基于一系列不断变化的监管情景的潜在政策空间结果,其中的一个例子已在其他地方发表[36.]。收集了与参与者、利益相关者、关系、权力动态以及TIA中影响营养政策空间的机构相关的所有回应,并将其纳入利益相关者分析。我们用标签P1–P22匿名参与者的回答。

表1访谈参与者特征

理论

我们的数据组织方法以Varvovovsky&Brugha(2000)的《利益相关者分析实用操作手册》为指导[37].该分析得到了Sabatier的倡议联盟框架(ACF)的支持,该框架概念化了行动者(利益相关者)的联盟,由共同的信念汇集在一起,对特定政策领域的政策结果形成具有影响力[39].我们还借鉴了Lukes(1974)的权力理论,进一步描述了政策体系内行动者所掌握的权力的来源和类型[40].

根据ACF的说法,“倡导联盟”是一个由各种公共和私人组织的利益相关者组成的网络,他们积极关注某一特定领域的政策的维持和演变[41].我们将“利益相关者”定义为能够影响并可能被TIAs影响的公共卫生营养/食品环境监管政策空间的任何行动者或机构[37].我们将核心政策信念定义为:

不同政策相关价值观的优先级,其福利至关重要,政府和市场的相对权威,公众、当选官员、公务员、专家的适当角色,以及整个子系统中政策问题的相对严重性和原因。([32.] p195)

这些利益相关者被嵌入公共和私营部门的各种相关“政策体系”中。预防非传染性疾病的食品环境监管涉及至少三种政策体系的交叉:卫生、贸易/商业和粮食/农业(图1)。1)。在它们的交叉点,食品环境监管形成了一个政策“子系统”,即这些利益相关者试图影响的政策领域和政策集合,以及相关流程和机构。在本研究中,政策子系统参考框架被定义为食品环境政策子系统(以及相关的“营养政策空间”)。我们研究了在营养政策,特别是上述食品环境监管类型与国际贸易和投资政策之间的交叉点上,不同利益相关者如何影响政策空间。

图1
图1

策略系统与子系统之间的交汇处,涉及NCD预防食品环境的调节注意:选择了这个特定的交叉口(圈套)(不仅仅是所有三个的组合),因为本研究中的兴趣的食物和饮料产品是制造的加工和超加工的食物,其中许多食品在传统意义上落在粮食和农业部门之外,因此(仅)与卫生和贸易/商务政策之间的交汇处

因此,“政策子系统”是异构的,包含一个以上的倡导联盟,其中有主导和非主导的倡导联盟[41].执政联盟的信念在很大程度上反映在现有政策上,因此总体上寻求维持现状。非主导联盟试图阻止或改变政策子系统。因此,在两到三个倡导联盟之间总是存在一种动态的张力,有时会导致政策子系统的冲击或“扰动”[42].

在如何构建数据进行分析方面,Varvasovsky & Brugha对利益相关者分析的实际方法包括根据以下方法收集和组织每个利益相关者类型的数据:对问题的参与(在本例中是与TIAs相关的食品环境法规和政策空间)、对问题的兴趣、对问题的影响/权力、对问题的立场,以及问题对利益相关者的影响。

进一步梳理来源和类型的权力和影响政策子系统中,我们把路”三个维度的权力包括可见/决策的直接影响,制度的偏见(即“游戏规则”),和隐式/意识形态基础核心信念塑造演员如何考虑政策问题(40].

分析

文件和访谈数据上传至NVivo™ [43].我们根据ACF的主题对每个访谈和文献综述来源进行了系统编码。这些包括:

  • 影响营养政策空间的利益相关者/演员

  • 不同参与者的利益

  • 不同行动者的信仰

  • 资源、策略和活动(即如何使用现有的TIA机制)

  • 演员之间的关系

为了进行分析,这些利益相关者按“类型”进行分组,以便通过TIA对营养政策空间中的共同利益和共同权力来源/影响机制进行一些理论概括。我们开发了一组预期出现在数据中的参与者/利益相关者类别的先验集合。其中包括:参与贸易和卫生的政府部门/部委、民间社会组织、消费者公民、媒体、贸易伙伴、食品和饮料公司以及行业游说团体、贸易治理机构和标准制定机构。我们根据这些类别进行归纳编码,通过反复读取数据不断更新和修改理论。我们还为显式的隐式的参考对营养政策空间和权力类型的影响机制。

数据编码完成后,我们在Varvasovsky和Brugha的指导下进行涉众分析,如前文所述,根据以下特征对每个涉众类型对应的数据进行组织:

  • 参与该问题(与TIA相关的食品环境监管和政策空间);

  • 关注与TIA相关的食品环境监管和政策空间;

  • 基于TIAs的食品环境规制政策空间影响/权力

  • 食品环境法规方面的职位;和

  • 食品环境法规和政策空间对行动者/利益相关者的影响。

    以迭代方式进行编码,以确保对所有源文件的分析中的一致性。一旦所有来源被编码一次,牵头作者返回开始审查,添加稍后在编码过程中出现的新代码和主题,并识别和纠正任何不一致。高级作者详细审查了最终编码数据。

后果

我们的研究结果分为以下几个小节:哪些利益相关者可以通过tia影响营养政策空间;利益相关者群体之间的重要网络和关系是什么?食品环境法规的政策子系统中主要的联盟是什么?这些联盟如何通过TIA机制影响(限制)政策空间?最后,用什么策略来为食品环境法规保留政策空间。

利益攸关方通过过渡时期评估影响营养政策空间

我们在文献和访谈中确定了12种利益相关者(理解为单个演员或整个机构),这些利益攸关方在食品环境政策子系统中具有特别重要的作用,无论是支持食物环境规则的政策空间,还是有助于与TIA相关的约束(无论.2).有影响力的行为者和机构包括:政府首脑、政治家和政府各部(如卫生部、外交和贸易部、工商和工业部等);公众/消费者、媒体和有影响力的人/积极分子;民间社会组织(CSOs);学者和专家;世界卫生组织;国际标准制定机构(例如食品法典委员会);国际贸易和投资管理机构(例如世界贸易组织(WTO)、国际解决投资争端中心(ICSID)和联合国国际贸易法委员会(UNCITRAL));私营部门(包括跨国公司、国家公司和非正规食品部门)。

图2
figure2

食品环境政策子系统中可能影响营养政策空间的利益相关者群体。注:每个方框代表不同的利益攸关方“类型”,用重点符号突出其对营养政策空间影响的关键特征。黑色箭头代表他们影响营养政策空间的能力。连接涉众类型的线表示正式的联系和涉众之间存在交叉的区域。读者应该注意到,自由贸易协定(FTAs)与WTO协定和制度结构一样重要,但这张图表仅显示了访谈和文献综述中提到的涉及TIA治理的已建立的制度机构(自由贸易协定由其缔约方管理,投资者-国家争端解决方案(ISDS)除外

利益相关方群体之间的网络和关系

食品环境政策子系统内的行为者和机构不是孤立运作的;相反,它们形成了一个相互连接的网络。我们确定的正式机构关系包括成员关系、伙伴关系和赞助关系。此外,还有许多非正式的关系在起作用,例如援助依赖关系、游说渠道或不同形式的代表。本分析中确定的与影响营养政策空间的机制有关的正式和非正式关系见表2以下。

表2本研究确定的利益相关者群体之间的关系矩阵

上面的矩阵中所示的许多关系代表了Lukes的力量维度的前两个:直接/可见影响,以及建立机构的方式。然而,第三次“思想”权力的维度,即遍布政策子系统的潜在核心信念,也存在并有助于形成我们下面讨论的联盟。我们将返回各行为者和联盟在联盟对政策空间的影响的局部施加的力量的维度。

联盟

回顾到倡导联盟是根据成员对核心政策事项的共同信念而组成的,数据表明,在食品环境法规的政策子系统中有两个主要联盟在运作,我们称之为"公共卫生营养"和"工业和经济增长"。

公共卫生营养联盟

我们确定了一个在国家和国际各级开展工作的“公共卫生营养”联盟,该联盟通常由卫生部、世卫组织及其区域机构(如泛美卫生组织)、相关民间组织、公共卫生学术研究人员和拥护该联盟的政治家(如国会议员、部长)和/或名人影响/积极分子。

共同的核心政策信念是,肥胖和饮食相关的非传染性疾病是一个系统性问题(而不是个人选择和责任问题)。该联盟的行动者通常支持政府出于公共卫生目的干预市场,并认为工业在监管政策过程中应发挥有限的作用和咨询。

显而易见的利益包括保护和促进健康权(如卫生部、世卫组织和区域机构),以及享有健康权或食物权(如消费者和公共利益集团)。例如,通过:负担能力/钱的价值和人权(如消费者知情权、儿童健康保护、消费者选择自由、宗教价值观等)。

根据世卫组织的建议和/或营养分析模型,并根据国内证据(如营养调查)或国际证据,围绕食品环境法规制定问题框架对减少肥胖和非传染性疾病的系统性驱动因素是必要的。

权力/资源:我们注意到,世卫组织和区域机构在政策子系统中具有合法性,但机构权力较低,因为建议和指导是软弱的、不具约束力的文书,而经济条约是强有力的、具有法律约束力的。答复表明,卫生部在政府内部的影响力也往往小于经济或贸易部,而卫生和消费者权利方面的民间社会组织往往长期资金不足,影响国内和全球治理的权力(和体制机制)有限。支持政治人物或名人活动家(扮演“政策企业家”的角色)被指出提供了重要的影响力提升。

工业与经济增长联盟

该联盟通常包括贸易伙伴政府(在贸易论坛上由商务部/工商部/工业部/外交和贸易部代表)、私营部门组织(如跨国公司、某些国家公司和行业协会)、以及国内(国内)政府的商务部/商业部/工业部/外交和贸易部。

共同的核心政策信念是,肥胖和与饮食有关的非传染性疾病是个人行为问题,是消费者的责任;信奉新自由主义经济模式/最小化商业壁垒和政府干预市场;怀疑食物环境规例是否需要/是否适当;相信行业利益相关者在监管政策过程中应该有充分的磋商和影响。

与这一群体相关的利益包括经济和出口增长、降低成本和增加(私营部门)利润。例如,我们注意到:生计(如非正规部门)、不受限制的市场准入、平等或有利的竞争条件(如跨国公司)、增长经济(如贸易部、商务部以及一般公众)、促进粮食生产和农业部门,包括关键出口部门(如粮食和农业部)。其他利益包括代表成员或选民,获得或维持政治权力(如政府首脑、政治家),以及声誉/公众形象(如政治家、冠军、公司可能希望在贸易中表现为“好公民”,即遵守规则)。

在问题框架方面,这些行动者声称食品环境法规:不公平地限制市场准入,造成全球市场效率低下,歧视其产品,误导消费者,偏离食品法典标准(包括错误地暗示任何精确数量的营养物质对健康有益或有害),破坏货物贸易的协调努力,缺乏足够的科学证据来证明,对交易的限制超过必要程度,以及/或违背投资者对监管环境的“合理预期”。一个来自美国的联盟成员的观点是营养条例误导瞄准“高端”产品均衡饮食的一部分适量饮用时,建议公众教育和体育活动是解决健康问题的更好办法[44454647].

权力/资源:我们注意到,跨国公司拥有财政和人力资源,可以参与政策进程和寻求投资主张,并可以支持各国政府在贸易论坛上代表其利益。私营部门利益相关者通过TIA机制有多种机构渠道来影响营养政策空间,例如作为食品法典委员会代表团的一部分被邀请或在TIA谈判桌上获得席位。跨国公司还受益于跨境经营,通常允许它们向多个政府施压,并根据最有利的条件使用不同的TIA,这就是所谓的论坛转移。在政府内部,经济部门的部委和部门也被认为具有高度的内部机构影响力和重要性。基于其相对实力/资源以及利用正式和非正式关系的能力,这一经济自由化联盟似乎占据了主导地位。我们在下文阐述了通过TIA影响营养政策空间的五个关键联盟战略。

联盟通过TIA机制对政策空间的影响

This analysis of interview and documentary data indicated five strategies through which private sector stakeholders engage with other industry/economic growth coalition actors to influence nutrition policy space through TIAs: 1) influencing government trade ministries’ internal vetting of regulatory proposals, 2) convincing (and supporting) host governments to raise specific trade concerns and trade disputes, 3) influencing trade agreement negotiations, 4) participation in the Codex standards-setting process, and 5) using transparency and consultation rules to influence nutrition policy making processes.

内部审查监管建议

研究表明,私营部门集团与经济和贸易部有很强的联系和接触,因此,这些部门可能会在政府内部审查监管提案时为它们辩护[4849].这一战略中明显的权力是制度和意识形态的:通过既定的投入机制机制施加影响,但也影响着思想意义上的事情的主导政策信念。在限制品牌广告对儿童的政策领域,谁曾参与营养政策设计的参与者专家解释行业利益相关者如何有经济部和外交部,那么谁还会在内部挑战这些利益相关者的监管方面的直接访问不同意:

有人认为这是不可能的,但你将在国内与经济部(以及外交部,他们将负责解决国际公司的所有问题)进行斗争的一方是,这是不可能的。品牌是财产,而你无法做到这一点。(P12 -参考市场限制)

在营养标签政策领域,how等人(2019)观察到,行业行为者可以直接接触经济政策制定者,他们在政府议程制定和决策方面比卫生行为者更有影响力[50].虽然跨国公司可以直接接触审查监管提案的决策者,但没有确定的同等强大的公共卫生利益集团提供投入以平衡这些公司的既得利益。此外,根据跨国公司与政府和监管机构的职业之间众所周知的“旋转门”,我们推断这是内部影响的另一个来源——同样是在制度和意识形态方面[5152535455].

我们的分析发现,这种内部监管审查程序现在已被纳入了最近的协议,进一步巩固了这种企业影响力机制。正如在该领域工作的一位著名法律学者所解释的那样,《全面和进步的跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)中的监管一致性一章应用了监管影响评估(RIA)过程,其中包括征求提交的监管草案,以及正在进行的监管评估推定最不侵入监管方法。(P14 - 参考营销限制)同样,该协议的透明度章节要求与受影响的行业进行披露和协商,并在一个可能影响RIA过程的平行过程中的平行过程中。(P14)在这个例子中,影响的机构和思想政治机制可以被认为是有利的直接决策权力。最近谈判达成的美墨加协议(USMCA)包含了监管一致性条款,进一步巩固了RIA和宽松的监管方式,并将行业声音纳入政策流程[56].

引起贸易关切

与WTO TBT委员会一样,有多边,区域和双边协议缔约方的贸易争端的申诉人是在这些协议和委员会之前所带来的贸易争端。在这里,申诉人将对其贸易伙伴健康措施对其国民经济及其主要行业利益攸关方的利益的影响。有证据表明,贸易论坛作为一个施加的空间,并将政治经济权力不对称转化为政策杠杆的空间。例如,虽然高收入国家最常被筹集为与食品、饮料或烟草政策有关的WTO挑战辩护,针对LMIC成员的绝大多数挑战是由高收入成员提出的(77.4%)[32.].几位受访者通过美国贸易代表办公室(USTR)确定,美国是一个在国际贸易体制中具有巨大政治影响力和权力的国家,这是否通过正式的争论或其他“幕后”的手段,即通过制度机制,或诉诸于占主导地位的新自由主义意识形态。(P8 -标签,P14和P17 -市场限制)。欧盟是另一个强大的贸易伙伴,曾在WTO TBT委员会提出若干针对包装正面营养标签提案的具体贸易关切[30.31.].

Barlow et al.(2018)在对WTO TBT委员会会议和争议文件的分析中发现,这些论坛上的国家代表偶尔会明确表示,他们提出的关切或挑战代表了他们的食品和饮料行业的利益。[32.]展示了主要公司与经济权力和政治摇摆的“无形”的影响程度后来反映在各国政府挥之不足的直接决策权。They described a Specific Trade Concern discussion in 2006 where a representative from Canada expressed concerns with Thailand’s proposed snack food (health warning) labelling regulations “by noting that ‘the Canadian industry had questioned the scientific merit of the proposed regulation and argued that it discriminated against snack foods’ in a letter to the Canadian government.”( [32.]p13)他们讲述了2013年TBT委员会的一次类似讨论,其中一位来自美国的代表对秘鲁试图在选定的食品和饮料产品上引入健康警告表示担忧,并记录在案“美国预包装食品行业已对强制性加入警告声明的经济影响表示担忧。”([32.] p13)。

跨国公司是ISDS投资争端的投诉者,通常拥有大量的财政资源、技术能力和人员,致力于打击监管,对政策空间产生直接、明显的影响。有了这些资源,投资者可能“利用贸易协定和区域经济结构中的漏洞,获得不合理的优势和政治权力”,利用与许多投资条约条款相关的解释不确定性[57.]p77)一位与会者指出,跨国公司施加这种影响的权力也可归结为:“当地经济对进出口的依赖程度。比起那些真正向市场开放的国家,那些更注重国内的国家(在食品环境监管方面)有更多的机会。”(第11页-指营销限制)。

谈判的协议

除了在TBT委员会等贸易讨论论坛上代表他们的贸易讨论论坛外,私营部门众所周知,在谈判区域和双边贸易协定(通过既定的投入机构途径)时,私营部门举办其东道国政府更有优惠的条件,using strategic framing (i.e. appealing to ideological narratives) [58.].Friel et al.(2016)在对跨太平洋伙伴关系协定(TPP)谈判过程中提交的文件进行的分析中指出,大多数国家寻求更好的市场准入、协调和投资保护条件,例如,他认为TPP“不能排除任何食品领域,并呼吁全面取消关税和配额。””((59.] P524)在这方面的行业游说频繁地吸引了“公平”的理想,并确保了平等的竞争条件。此类提交来自加拿大糖研究所,百事可乐,沃尔玛,国家糖果协会,糖澳大利亚和美国糖联盟等群组。然而,大多数游说的加工食品的市场准入是由大型杂货店制造商,零售和食品服务链部门(特别是美国)的大型杂货制造商捕捉头发[59.]。这些主要行业机构有明确的能力和资源向东道国政府进行强有力的游说,例如,在美国,通过美国贸易代表办公室贸易咨询委员会拥有正式的影响力渠道[60.].

国际标准治理

参与食品法典标准制定过程是工业和经济增长联盟在与tia有关的食品环境监管政策空间中的权力和影响的另一个重要方面,因为食品法典委员会是世贸组织《技术性贸易壁垒协定》和《SPS协定》等贸易论坛中公认的食品和饮料标准制定机构。虽然国家代表团是实际的决策者,但私营部门在这个国际标准制定机构中有正式和非正式的机构渠道施加影响。除了在国家一级进行强有力的行业游说以影响有关营养政策的决定外,食品和饮料行业协会可在食典讨论中享有观察员地位,并定期邀请私营部门代表作为技术顾问加入成员国代表团[50].目前,食品法典正在制定关于包装正面营养标签(FOPL)的进一步指导方针,目的是在一定程度上保持全球方法的一致性(不一定要建立一个特定的全球包装正面标签系统)。世界癌症研究基金(2019)关于FOPL“建立势头”的报告概述了对私营部门对这一进程投入的担忧,指出“制定指南的工作组存在严重失衡,行业代表过多,而公共卫生界代表不足。”特别是考虑到公共卫生优先事项与食品工业促进贸易和消费的目标之间明显存在紧张关系。([61.]p9)Thow等人(2019年)发现了公共卫生联盟在食品法典委员会观察员中历来代表性不足的几个原因,包括缺乏对食品法典委员会治理结构和参与途径的认识和知识,以及参与的财务能力[50].他们的受访者指出,参加多次面对面会议的成本很高,涉及的决策时间跨度很长,因此很难持续参与讨论[50].

可以安全地假设,这种代表性的不平衡将反映在法典讨论中提出的主导框架(意识形态)中。Thow等人(2019)观察到的例子包括,将FOPL定义为“一种‘限制性监管措施’,以不必要的多样化方式实施,具有限制贸易的相关风险”,以及“标签只是一种干预措施,其本身不会‘解决肥胖问题’”[50Codex Alimentarius的这种参与是使用制度力机制作为在国际标准环境中发挥思想影响的手段的示例。尽管法典指南是根据定义自愿的,所以它们被称为并被解释为在几个TIA文本中的国际标准,Codex内的影响转化为对国家营养政策空间的更加直接影响。

透明度和协商

最后,我们注意到私营部门的行为者可能利用TIAs的透明度和协商要求来影响政策制定过程。文献和研究参与者都强调了适当的咨询。许多与会者认为,在规管发展过程中,有适当的行业谘询空间;问题是,在什么阶段,他们是仅仅被咨询还是实际参与发展政策。世界癌症研究基金会(2019)报告称,迄今为止,大多数实施FOPL的国家都在政策制定过程中的某个时间点与产业界进行了接触,主要观点是,它们可以在实施法规对其业务的经济影响方面提供有价值的投入,以及任何有关规管或自愿性措施的重要技术细节,例如标签设计[61.].他们指出,这一工业的参与程度将根据执行国家的政治气候和背景而有所不同。这种接触的好处必须与基于其既得利益而招致不当行业影响的潜在风险相平衡(见补充数据表).正如参与我们采访的一位法律专家所解释的,

他们不一定要遵循行业建议,或给予他们特殊权利,但给予行业回应的能力是重要的。他们应该权衡它是如何推出的(例如与他们的制造周期相比),这应该被考虑在内。应该全面进行咨询,包括公众。这将适用于投资章节,例如公平和公平待遇。(P2 -参阅标签)

世界癌症研究基金报告建议各国政府“为行业参与的类型和范围设定了明确的准则,确保了遵循国家法律所需的正常立法磋商程序。”([61.]p24)。

政策空间保存

公共卫生联盟参与者也可能采取行动来保护政策空间,该分析确定了三种策略。首先,民间社会组织可以向政府领导人施加压力,要求其在公共卫生营养政策制定以及TIA谈判中保持透明度和问责性[61.62.].例如,在协定最终敲定之前,泄露的(秘密谈判的)TPP文本草案使学者和公民社会组织能够进行健康影响评估,确定对公共卫生政策空间构成的风险[151921].第二,联盟行为者通过合作来增加他们的集体影响力。在英国的背景下,英国公共卫生部支持所有致力于预防肥胖的公民社会组织之间建立联盟,鼓励他们提出简短的政策要求清单。在这种情况下,统一联盟的建立导致了影响决策的正式体制途径;这一联盟随后以强有力的统一议程直接向政策制定者提供意见。(P9 – referring to Nutrient limits) Third, food environment regulations appeared to be ‘legitimised’ through the production and use of scientific research, when academics and experts (including those within CSOs and IGOs such as WHO) provide technical evidence to support advocacy and policy development. The public health nutrition coalition can therefore capitalise on the ideology around scientific evidence and expertise. In Chile, for instance, the campaign to enact the Law on Food Labelling and Advertising was led by a ‘health expert’ politician, with academics helping to inform policy design.(P11 & P12 – referring to Marketing restrictions).

尽管我们的分析发现,公共卫生营养联盟参与者在合作时影响最大,但与行业和经济增长联盟相比,这种协调行动似乎不太常见(或至少途径没有制度上的牢固性)。

讨论

主要调查结果摘要

本研究表明了利益攸关方如何影响经济利益的影响,影响全球和国家政策制定的“食品环境政策子系统”,特别是关于国际贸易和投资。它还强调了公共卫生营养的利益攸关方可以并确保影响影响的方式,以营养政策结果的利益。我们确定了12种类型的演员,影响食品环境政策子系统中的政策空间。These actors hold various belief systems regarding the economic policy paradigm (e.g. neoliberalism or rights-based), the nature of obesity and dietary NCDs as health problems (e.g. systemic or individual causality), the role of government (e.g. pro- or anti-regulation of markets), and the role of industry in solving the health problem (e.g. full engagement, no role, or limited role). Certain belief systems are also apparent across institutions, in organisational culture.

根据其核心信念,这些行动者和机构可大致分为两个主要联盟:1)公共卫生营养联盟,该联盟全面支持并积极致力于制定全面的食品环境法规;(2)一个行业和经济增长联盟,该联盟更重视放松监管,总体上不支持全面的食品环境监管。基于其相对权力、资源和协调,工业和经济增长联盟似乎占据主导地位。然而,公共卫生营养联盟通过个人行动主义、集体游说和政府压力(例如,通过民间社会组织)以及专家知识生成保持影响力。

我们的分析表明,行业和经济增长联盟能够充分利用网络和制度结构,并在政策子系统内促进和巩固一套普遍的信念,是限制营养政策空间的强大反对力量来源,包括通过TIA。

公共卫生营养联盟有机会加强其在支持营养政策方面的影响力。

解读——与当代学术的比较

这些发现与有关食品环境政策子系统中政策变化中利益相关者的角色、活动和权力的新兴文献相一致。特别是,这项研究遵循了越来越多的研究,将ACF应用于全球背景下的营养政策变化问题,注意到公共卫生/营养联盟、工业/经济联盟以及在某些情况下粮食安全联盟之间的紧张关系[63.64.65.66.67.].正如之前的研究表明的那样,这种紧张关系的核心是核心政策信念的不同。由于粮食系统主要是从经济角度设计的(即创造利润和养活那些有能力支付的人),其结果是一个系统严重面向商业粮食系统中的个人和公司的利润,以及各国的经济增长、出口和生产率[68.].当前国际贸易和投资体系的特点是:压倒一切的新自由主义意识形态,凌驾于公共卫生价值之上;“新宪政主义”的体制结构(国家主权转移到超国家治理结构),破坏了贸易和投资领域的公共卫生合法性;以及经济行为者和公共政策行为者之间的权力和资源差异,限制了公共卫生行为者影响短暂性脑缺血谈判的能力[69.].

在解决方案方面,一些专家提出针对正式结构,例如修改蒂亚斯的一些语言,改革ISDS流程,并建立私营部门参与TIA谈判的限制,以避免利益冲突[27.].其他拟议的解决方案涉及代表营养政策支持者的更多协调行动。例子包括建立学术网络 - 不仅在食品环境法规的理由中产生研究,而是为政府问责制创造监测系统[70].这类研究对倡导活动来说是有价值的投入,民间组织被称赞为“沉睡的巨人”,有可能通过将知识转化为行动主义来改变影响的规模[68.]。由于用于这些活动的资源通常很少,专家们呼吁慈善组织为这类工作提供资金。还有人提出,与围绕气候变化和粮食主权的社会运动建立联盟可能有助于破坏阻碍粮食系统转型的权力动态[68.].

Lencucha和Thow(2020)指出,近年来,一些政府和国际经济机构开始重新评估狭义经济理性的现状,即将经济增长置于健康、环境或其他社会目标之上,提供“机会之窗”,改变政府对待不健康食品、酒精和烟草等有害健康行业的方式[71.].这种新出现的转变使公共卫生界有机会与不同的政府部门合作,重新构想政策任务(鼓励整个政府对可持续发展的必要性),并密切审查阻碍改善卫生成果进展的体制结构和治理进程[71.].

对公共卫生营养联盟的影响:如何加强营养政策宣传

这一分析为公共卫生营养联盟提供了潜在的切入点,以集中精力,利用支持和建设能力,保留/扩大政策空间。

Vavrasovsky和Brugha(2000)根据不同的利益相关者在问题上的立场,为“最佳”管理不同的利益相关者推荐不同的策略(包括、合作、捍卫或监督)[37]这也与将政策子系统分为积极盟友、消极盟友、中立者、消极反对者和积极反对者的盟友理论的宣传范围相联系。该理论断言,赢得竞选不是通过瞄准积极抵抗的对手,而是通过改变消极支持者的态度和看法中立和中立观察员[38这意味着公共卫生营养联盟可以最大限度地发挥其影响,通过考虑在利益相关者的类别,特别是那些中立的或多样化的/混合的位置,并专注于转移那些在中间的频谱(图)的利益(图)。3.).

图3
图3

根据利益相关者的组织政策立场管理一系列利益相关者的策略。改编自Varvasovsky & Brugha (2000) [37] 和www.powershift.org(无日期)。38

最简单地说,这意味着公共卫生营养联盟应该包括更多支持或可能支持食品环境监管的群体。其中一些团体可能是非动员的。如数据所示,这可能包括主流媒体(作为一种扶持力量)和更广泛的民间社会组织,即对粮食系统转型感兴趣的公共利益团体。例如,斯文伯恩(2019年)指出,“对于一些国家和地区来说,围绕粮食安全、粮食主权或营养不良的叙事可能具有更大的影响力,但不管是什么叙事,都需要包括许多以不同方式关心粮食的群体和人。”([68.]p6)这种动员很重要,因为需要明显的支持来激励政府采取行动。

Varvasovsky和Brugha(2000)建议与不同的立场团体合作[37].在这里,出现了几个问题。协作是什么意思?例如,对于公共卫生营养联盟的公共卫生营养联盟是“安全”,例如由于不同的底层公司哲学,否则抵抗监管的TNC -我们怎么能让它安全这样做?这是一个特别突出的问题,当时当前关于食品系统的当前政治话语框架作为一个必不可少的“解决方案”,并且鉴于参与实施解决方案和设计之间存在非常不同的影响他们。

一些重要的公共卫生专家认为,在目前一切照旧的情况下,食品和饮料公司只能向其客户和股东(即其机构结构)靠拢仅仅基于“公益精神”,允许并在包装前贴上营养警告标签,提高价格以劝阻消费,或将其不健康商品的负外部性内在化是不可想象的[68.]在这方面,“食品工业能做的最有力的事情就是支持政府的政策尝试,以创造更健康、更可持续的食品体系,尤其是,不要破坏他们”)。(67p8) On the other hand, there may be opportunities for a public health nutrition coalition to build bridges with the economic sector in new and constructive ways that explicitly remove support from unhealthy commodity-producing industries in favour of industries, consumer products and modes of production that are sustainable, health-promoting,对经济作出贡献[71.].在这方面,我们认为,了解有影响的行动者及其信仰可以为如何以及与谁进行有效参与提供见解。无论如何,明确需要制定参与条款,概述私营部门利益相关者在食品环境监管中的适当参与。

我们还可以根据在我们影响范围内的变化来考虑战略行动。例如,《柳叶刀》肥胖委员会报告(2019年)解释说,预防肥胖的政策惰性在很大程度上是由食品体系中的权力不对称造成的,包括企业控制或无能的政府、食品行业的反对和民间社会的薄弱[72.].不幸的是,普通的公共卫生行为者无法改变来自食品工业的反对。改变企业对政府的控制是一项长期努力,需要各方共同努力。然而,公共卫生营养联盟可能能够通过加强民间社会组织的声音在短期内影响成果,民间社会组织可以帮助政府问责。

对公共卫生营养行为者的具体建议

公共卫生营养倡导联盟的行为体可能值得采取一些战略行动,以在国际和国内两级保持营养政策空间,我们将在下面简要讨论这一点。

国际(政府间组织)一级的行动

该分析提出了国际层面的三种行动途径。首先,TIA解释领域科学专业知识的合法性表明,公共卫生营养研究人员和具有公共卫生营养授权的可信政府间组织(如世卫组织及其区域办事处)提供了有力的证据将在国际贸易和投资论坛上证明食品环境法规的合理性。这一证据的生成将通过分配资源以加强最需要的证据基础的战略规划来实现。第二,在国际标准中观察到的联盟之间的影响不均tting表示,公共卫生营养政策制定者和民间社会组织可以努力在食品法典委员会内,特别是在食品标准制定方面,增加/加强公共卫生的参与营养标签.第三,鉴于获得秘密谈判文本可获得卫生政策空间保护的机会,公共卫生营养倡导联盟可能有机会推动投资仲裁的透明度。

国内的行为

基于这一分析,我们还提出了以下在国内层面采取行动的途径,以保持与TIAs有关的营养政策空间:

首先,本研究论证了正面舆论的重要性。公共卫生营养研究人员和民间社会组织有机会通过广泛的公众参与(许多国家已经这样做了)来促进这一点,包括更多潜在的支持行为者。例如,如果媒体不动员(即不感兴趣),记者可以参与(并接受培训),以确保平衡和真实地报道TIAs对公共卫生营养的影响以及营养法规对贸易的影响。此外,还可能有机会与尚未考虑粮食系统和营养角度的贸易分析师和活动人士合作。

其次,政府部门之间的权力不平衡表明,政府内部的公共卫生营养倡导联盟成员可以在卫生部内部建立能力,以便在TIA谈判(或RIA)问题上更有效地与贸易部接触研究人员、民间社会组织和政策制定者可以倡导在任何TIA谈判过程中进行公众可获取的健康影响评估,包括审查监管食品环境的政策空间的潜在限制(除其他公共卫生目标外)。

第三,本研究强调了政策子系统中有利于私营部门投入的制度安排所产生的潜在利益冲突。研究人员和民间社会组织应倡导其政府承诺根据国家法律规定的任何正常立法协商程序,为国内决策过程(包括贸易和投资协定谈判)中的行业参与类型和范围制定明确的指导方针[61.].出于同样的原因,可以建立透明的制度流程,让公共利益组织和学术专家有平等的机会参与政策流程。Schram等人(2019年)建议各国政府可以利用世卫组织制定的与非国家行为者接触的框架作为模板,来确定自己与非国家行为者接触的条件[27.].这可能包括列出参与的风险、潜在的利益冲突、允许的互动类型,以及所需的透明度[27.].

最后,似乎有很多机会加强民间社会。CSOs could identify ‘passive ally’ groups at the domestic level who could be brought on board to the public health nutrition advocacy coalition’s cause of food environment regulation (including, as mentioned above, groups engaged in international trade and investment with respect to other health and social issues). Interested CSOs could build their inter-sectoral capacity to better understand the implications of increased trade and investment liberalisation on nutrition policy space. CSOs working toward nutrition regulations for NCD prevention could coordinate their advocacy agendas, for instance focussing on a few key ‘asks.’ New and/or unconventional sources of funding and resources could be channelled to their activities. Bloomberg Philanthropies’ Food Policy Program, for example, has funded CSOs working toward obesity prevention in Mexico, the Caribbean, Colombia, Brazil, South Africa, and the US [73.].最后,可针对标签问题寻求培训和资源,以便在国家和全球两级加强对食典的参与[74.].

优势和局限性

本研究在现有理论框架的指导下,全面系统地分析了食品环境监管政策子系统中可能影响TIAs政策空间的利益相关者,以及他们之间的联系。该分析首次全面整理了这些信息,以回答行动者和机构如何通过TIAs在限制或保存政府食品环境监管政策空间中发挥作用的具体问题。

由于所收集数据的性质(即来自全球文献和国际专家的观点),我们不得不对利益相关者群体做出广泛的概括,尽管我们可以预期利益相关者类别内的一些异质性,以及不同背景下的整个群体。最后,确定行动者的“真正”利益和理清影响关系在分析上是一个挑战,因为这本质上是一个感知问题,而且往往是隐藏的。因此,本文中的分析是帮助理解全球营养政策领域内各种利益相关者在TIA方面的作用的最佳指南。需要进行更深入的分析,以便在具体情况下回答具体的政策空间问题。

结论

我们的分析确定了两个主要竞争的宣传联盟,从事全球粮食环境监管的收缩或支持政策空间。我们的调查结果表明,经济增长联盟是占主导地位的,能够利用网络,体制结构和占优势的优势,是一个强大的反对派来源,以限制营养政策空间,包括通过TIA。公共卫生营养联盟的机会加强其对营养政策空间的支持的影响,包括通过更广泛的参与和能力建设的战略证据生成和联盟建设。

数据和材料的可用性

本研究期间产生或分析的所有数据均包含在本发表的文章及其补充信息文件中。

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下载参考

致谢

作者希望感谢和感谢每一位专家访谈的参与者为本研究贡献了宝贵的知识和观点。

资金

这项研究是在奥克兰大学博士奖学金的资助下进行的。

作者信息

从属关系

作者

贡献

三位作者共同制定了研究问题并设计了研究。KG进行数据收集。在AMT和BS的监督下,KG进行数据分析。KG起草了手稿,BS和AMT提供了大量的评论。所有作者阅读并批准了最终的手稿。

作者的信息

不适用。

相应的作者

对应于凯莉加顿的通信。

伦理宣言

伦理批准和同意参与

这项研究是根据《赫尔辛基宣言》所规定的准则进行的。所有涉及研究参与者的程序均由奥克兰大学人类参与者伦理委员会于2017年12月11日批准(参考编号020495)。所有受试者均获得书面知情同意。

同意出版

不适用。

相互竞争的利益

所有作者都宣称他们没有相互竞争的利益。

额外的信息

出版商说明

新万博为什么注册不了施普林格《自然》杂志对已出版的地图和机构附属机构的管辖权要求保持中立。

补充信息

附加文件1:表S1。

与国际贸易和投资协定有关的粮食环境政策子系统相关的利益相关者类型的特征。

权利和权限

开放获取本文根据知识共享署名4.0国际许可证获得许可,该许可证允许以任何媒体或格式使用、共享、改编、分发和复制,只要您给予原作者适当的信任和来源,提供到知识共享许可证的链接,并说明是否进行了更改。本文中的图像或其他第三方材料包括在文章的知识共享许可证中,除非在材料的信用额度中另有说明。如果材料未包括在文章的知识共享许可证和法定法规不允许我们的预期用途或超出允许用途,您需要直接获得版权持有人的许可。要查看本许可证的副本,请访问http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/.创作共用及公共领域专用豁免书(http://creativecommons.org/publicdomain/zero/1.0/)适用于本条中提供的数据,除非数据信用额度中另有规定。

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引用这篇文章

加顿,K.,斯温伯恩,B. & how, A.M.谁利用国际贸易和投资协定影响营养政策空间?全球利益相关者分析。全球卫生17,118 (2021). https://doi.org/10.1186/s12992-021-00764-7

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关键字

  • 国际贸易和投资
  • 政策空间
  • 营养政策
  • 食物系统治理
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