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拉丁美洲加糖饮料税收的政治经济学:墨西哥、智利和哥伦比亚的经验教训

摘要

背景

在拉丁美洲,加糖饮料(SSB)的总销售额继续以惊人的速度增长。加糖消费是饮食相关非传染性疾病(NCD)的主要原因。该地区的几个国家已经成立了利益相关者联盟,以应对这一公共卫生挑战,包括民间社会组织和跨国公司的参与。目前对这些联盟知之甚少——它们代表什么利益、追求什么目标以及如何运作。确保公共卫生目标的不确定性是一个特殊的治理挑战。本文比较分析了墨西哥、智利和哥伦比亚在糖甜饮料征税方面所面临的治理挑战。这三个国家有着相似的政治和经济制度、制度安排和规管工具,但在g政策成果。

方法

我们在定性综合现有经验证据的基础上分析了SSB税收的政治经济学。我们确定政策过程中涉及的关键利益相关者,确定他们的利益,并评估他们如何影响税收的采纳和实施。

结果

支持和反对SSB税收的联盟构成了这三个国家政策辩论的基础。政府间的支持对于制定SSB税收目标、利益和实施以及各国采用它至关重要。实施的一个主要制约因素是跨国公司(TNC)的强大影响在政策制定过程中,跨国公司的强大存在显著增强了议程制定过程中的透明度。

结论

非传染性疾病预防政策需要得到政府各部门、基层组织、政策倡导者和民间社会团体的支持,以提高其成功率。然而,涉及公共和私营部门行动者之间联盟的治理安排需要认识到不同行动者之间的权力不对称,并减轻其潜在的影响这种安排应包括明确的机制,以确保所有合作伙伴的透明度和问责制,并防止与不健康产品相关的行业利益的不当影响。

背景

现在有明确证据表明,添加糖的过量消费,特别是在含糖饮料(SSBs)中,与饮食相关的非传染性疾病(NCDs)有关[1].对SSB征税已成为越来越受支持的减少非传染性疾病负担的政策干预措施,到2019年,有40个国家实施了这类税收[2].五个拉丁美洲国家在2014年至2018年期间颁布了SSB税立法,包括墨西哥(2014年1月)、智利(2015年1月)、多米尼加共和国(2015年9月)、厄瓜多尔(2016年5月)和秘鲁(2018年5月)[3.].墨西哥和智利是SSB税的早期采纳者,哥伦比亚在2015年尝试实施SSB税,甚至在国际组织将其定义为“最划算”干预措施之前[4].然而,世界卫生组织(世卫组织)关于SSB税收的建议引发了许多争论[5678].一些证据表明,这些政策工具的财政和健康影响仍然不确定[5679]而决策者在设计医疗相关税收时面临着各种各样的挑战[10111213].有关这一问题的公共政策辩论一直受到既得利益集团的大量参与的影响,特别是作为SSB生产商的大型跨国公司,它们的利润受到拟议财政措施的威胁[14].他们在各级政府中的政治和经济实力[15],以及政府和民间社会团体可用于监督其不当影响的有限问责和透明度机制,使人们对政策制定过程中行业干预和利益冲突感到担忧[6161718].在此背景下,尚不清楚拉丁美洲地区及其他地区的最佳国家如何能让利益攸关方参与制定和实施SSB税。SSB税收的最优水平和结构是什么?如何制定最适合当地政治和经济环境的税收制度[1719] ?

本文的目的是通过问题驱动的政治经济学分析,对墨西哥、智利和哥伦比亚的SSB税收经验进行批判性审查,为这一讨论做出贡献。我们描述了跨国公司如何通过其经济和政治权力影响这些国家的SSB税收政策议程。研究结果表明:e在制定和实施推进非传染性疾病预防和控制政策的财政政策时,用于确定保护公共卫生目标的更广泛经验教训。

拉丁美洲单边带生产和消费的政治经济学

2012年,拉美地区成为全球最大的SSBs消费国,为过去十年的全球消费增长做出了巨大贡献[20.].一项对2015年人均SSBs每日热量摄入估计的全球分析发现,排名前十的国家中有四个在拉丁美洲:智利(166千卡/天/人)、墨西哥(158千卡/天/人)、阿根廷(135千卡/天/人)和巴西(90千卡/天/人)[21].2015年以来,由于高通胀和货币贬值造成的经济困难以不可预测的方式改变了该地区的消费水平[2223],饮料业继续将拉丁美洲地区确定为SSB的主要增长市场[24].

近几十年来,参与SSB生产的跨国公司一直是拉丁美洲的主要投资者,使它们在该地区获得了很大的市场份额[23].2018年,Femsa Coca-Cola的总收入比前一年增长了6.8%,达到239亿美元(美元),而百事公司收入的11%(70.4亿美元)来自拉美[2526].从2000年到2013年,超加工食品和ssb的销售额从380亿美元(美元)增长到810亿美元(美元),超过任何其他地区(PAHO, 2015)。2013年拉丁美洲ssb的零售额为110.7 l/人均,其中墨西哥以184.9 l/人均领先,其次是智利170.2和阿根廷156.1 l/人均,乌拉圭123.7,哥斯达黎加103.8,危地马拉101.1 l/人均,哥伦比亚81.5 l/人均[27].可口可乐公司2016年在拉丁美洲的税前收入约为19.7亿美元(美元),零售价值为900亿美元(美元),在饮料市场占有48%的价值份额[2829].此外,该地区的市场扩展及收购较小公司和装瓶厂[2223]扩大了跨国公司挑战威胁其综合利润和实力的监管措施的能力[23].

跨国公司为影响食品、饮料、酒类,特别是烟草行业的政策决定所作的战略努力已得到充分证明[30.3132].采取了一系列市场(经济)和非市场(政治)战略,包括建立选区,借此培养与社区和卫生组织的关键意见领袖和决策者的关系。跨国公司,特别是SSB生产商,参与了国家的社会和扶贫项目,如提供安全饮用水和营养教育项目[2233]。这些举措通常采取公私合作(PPP)的形式,或被界定为企业社会责任(CSR)[34].

跨国公司作为多利益攸关方倡议参与公私合作和企业社会责任倡议,此前曾对全球卫生领域的权力不对称提出了疑问[353637]最近,在有关拉丁美洲的政治经济学文献中[3839]然而,关于跨国公司参与低收入和中等收入国家单边带税收政策进程的现有文献仍然有限。通过对三个拉丁美洲国家的分析,本文确定了在必要时减轻潜在的不适当影响的同时实施类似疾病预防政策的经验教训跨国公司对政策进程和政策成果的影响。

方法

2011年1月至2018年5月,我们对墨西哥、智利和哥伦比亚相关的文件来源进行了定性综合(2019年12月更新)。定性综合系统地搜索某个主题的研究,并将单个研究的结果汇总在一起[40]。之所以选择墨西哥、智利和哥伦比亚的案例研究,是因为智利和墨西哥是拉丁美洲(全球SSB消费量最高的地区)最早采用SSB税的两个国家,而哥伦比亚是拉丁美洲唯一尝试引入SSB税但未能实施的国家(在本次审查时)世界银行将墨西哥和哥伦比亚归类为中上收入经济体[41]以及智利作为高收入经济体[41]在墨西哥,39%的成年人超重,33%的人肥胖[42].在智利,这一比例分别为39%和34% [43]在哥伦比亚,56%的成年人超重,19%的人肥胖[44].我们在同一区域选择了三个ssb消费量高的国家,以确定政策制定过程中的共同主题,重点是制定议程,以解决紧迫的卫生优先事项。此外,我们还试图解释在有关SSB税收的政策过程中,跨国公司与卫生倡导者之间相互作用的差异,特别是考虑到跨国公司在这三个国家开展业务。

我们首先对英语和西班牙语的文献进行了系统的检索。所有文章由AC搜索筛选,其中10%由AK筛选进行验证。不需要解决任何差异。选择文件的标准遵循与范围审查中使用的指导方针类似的过程,定义为“对更广泛领域的检查,以确定研究知识库中的差距,澄清关键概念,并报告涉及该领域的知情实践的证据类型”[45].文件包括英文或西班牙文,日期为2011年1月至2019年12月,涵盖SSB税收政策制定和实施期间。搜索的数据库包括使用相同术语的Academic Complete、Scielo、Web of Science和Google Scholar(图。1).然后应用向后引用搜索来识别进一步的文档。我们还搜索了关键利益相关者的网站(在初步筛选文件后确定),以确定与分析相关的灰色文献(如图所示)。2).数据包括科学出版物(评论、研究文章、案例研究和评论)、报告、报纸文章、组织和政府官员在汽水税设计和/或实施阶段之前和期间生成的法律文件和新闻稿,考虑纳入与分析的特定国家相关的文献(2011年1月至2019年12月)。去除重复后,35篇同行评议的文章和36篇非同行评议的文件(26篇是由CSO或SSB行业发表的报告,4篇是法律文件,10篇是报纸文章、新闻稿或网站内容)。

图1
图1

用于文档分析的搜索词和选择文档的标准

图2
图2

按国家确定参与SSB政策制定的利益攸关方

分析和综合涉及作者的一个迭代的反思性过程,基于他们的专业知识,从收集的信息中解释和发展意义[46].在海外发展研究所提出的框架指导下,研究结果以叙事综合方式排列,以确定主题,进行应用政治经济学分析[47]我们使用了问题驱动政治经济学(PE)的框架,因为它在形成问题的结构特征(包括制度因素)和形成与个人和组织机构相关的问题的特征(包括动机)之间有着有益的区别,参与者或利益相关者之间的关系类型和权力动态。此外,在提供概念严谨性的同时,该框架还具有灵活性和空间,以适应我们跨学科研究团队的关注,该团队由来自不同认识论的研究人员组成。这种问题驱动的政治经济学分析方法有三个阶段:a)问题识别,b)问题诊断;和c)合理变更过程的考虑因素(图。3.).我们认为问题在于跨国公司对拉丁美洲SSB税收政策的影响。问题诊断包括如下结果部分所述的结构和机构问题[47].结构性问题包括形成政策进程内主要行动者之间关系的更广泛的体制安排,以及透明度、问责制和参与的治理原则。机构问题包括利益相关者寻求制定支持或反对单边银行税的政策辩论的政治和商业战略(图。3.).我们评估了跨国公司和当地SSB生产商如何影响(或试图影响)SSB税的设计和实施,主要限制是不遵循专家建议(最低税率20%)以产生健康影响。在这个分析中,影响力指的是个人或组织对某人或某事的发展或行为产生影响的能力。最后,我们通过识别在其他情况下引入SSB税收的挑战和机遇以及经验教训,解决了PE框架的最后一个维度。

图3
图3

基于问题驱动政治经济学框架的分析框架海外发展研究所

结果

结构和代理在SSB税收政策辩论中的作用。

墨西哥

2012年,墨西哥国家健康和营养调查结果显示,72.2%的成年人口要么肥胖,要么超重[48].公民社会组织(CSOs)从2012年开始共同推动SSB税收,并提出了连续几年增加SSB税收的方案。2013年,在公民社会大力倡导的一年之后,恩里克Peña涅托总统启动了国家肥胖和糖尿病预防战略。2013年,财政部提出的全面财政改革方案也开始实施。两项政策工具都包括对ssb和每100克超过250千卡的零食征税(分别为10%和8%)。由于争议性漏洞,最终文件受到了倡导团体的强烈批评;尽管如此,政府还是大力推广,并在最初的反对后被食品和饮料行业(F&BI)接受[49].

SSB税的主要支持者是2012年12月的参议院,但它在2013年5月被国会(参众两院)否决。同年,作为总统财政改革的一部分,该政策被财政部推翻。国会于2013年10月接受了每升1MXP的标准。支持这项措施的公民社会组织(CSOs)阿利安扎餐厅消费基金会ContraPESO联盟,所有这些都得到了彭博慈善机构的支持。来自国家公共卫生研究所和阿斯彭研究所的学者也参与了政策辩论和过程。跨国公司和国家SSB生产商反对这项措施,并由包括ConMexico、Concamin和ANPRAC在内的几个商会代表(见图。2).

2014年,在多种因素的共同作用下颁布了SSB税:a)行业自律措施效果不佳的证据;b)该国肥胖率高;c)新政府寻求额外收入来源;e)有组织的CSO宣传活动[18].值得注意的是,F&BI代表还就政策设计提供了意见,声称他们的利益与公共卫生目标一致。这些因素使SSB税收在政策议程上处于有利地位,并促进其通过成为法律。2014年1月新税颁布后发生了几件关键事件。总统与ConMexico(行业联盟- conjo Mexicano de la Industria de Productos de Consumo)达成协议,在税收生效后不会进一步增加税收;可口可乐公司成立的一个研究机构由墨西哥卫生部部长、可口可乐公司首席执行官涅托总统主持开幕仪式。然而,公民社会组织却主张将税收翻倍[18].

在这项税收获得批准后,联邦政府设立了墨西哥非传染性疾病观察站(OMENT - Observatorio Mexicano de Enfermedades No communicable),由咨询委员会授权监督和评估国家肥胖和糖尿病预防战略。谘询委员会包括20名来自公营部门、学术界、专业组织、民间社会组织及业界代表的代表[50].后者中最有影响力的两个是代表SSB生产商的ConMexico和由SSB行业赞助并与之有着紧密联系的Aspen Institute Mexico。值得注意的是,没有一个国家卫生研究院在委员会中有代表,也没有任何消费者团体曾帮助促进SSB税。到2014年底,OMENT还没有就SSB税的影响做出报告,甚至没有建立评估这种影响的指标。与此同时,由美国国家公共卫生研究所领导、由彭博慈善基金会资助的一个独立小组报告说,185152].

根据政府,墨西哥SSB税在2014年产生约12亿美元[53].尽管引入税收指定基金(专款)的规定是为了增加学校获得清洁用水的机会,但目前尚不清楚这些收入实际上是如何使用的。2015年,在倡导提高SSB税的同时,公民社会组织报告称,他们的努力遭到匿名骚扰[54].

智利

2014年,智利财政部提出了三十年来最大规模的税收改革,目的是为全面的教育改革增加收入。智利自1979年开始征收饮料税,当时政府对含酒精和非含酒精的工业化饮料(包括ssb)征收从价税。这些饮料最初征收15%的税,1985年降至13%。2014年的改革包括一项对ssb增税的提议。公民社会组织通过媒体运动、报纸上的意见文章和公共行动主张对所有SSB征收20%的税,并对所有烟酒产品征收更高的税。争论主要是与健康有关的,重点是SSB的高消费和成人人口中60%的肥胖患病率[9]此外,税收支持者强调国家有责任通过立法保护弱势群体[55].

财政部通过财政改革过程提出了这项税收。一开始,卫生部(MoH)通过制定类似的健康饮食条例(包括食品标签和向儿童营销)间接参与了这项工作。这两项倡议的民间社会组织支持者是健康智利联盟(智利友好阵线,参议员吉多·吉拉尔迪,以及来自营养与食品技术研究所智利国家食品研究所和智利大学。私营部门主要由A.B Chile代表,这是一个由国家和跨国食品和饮料生产商组成的国家联合体(见图)。2).

F&BI对SSB的税收提议提出了异议,依据的是烟酒行业和其他SSB税收案件中使用的类似论点。他们认为,失业、对经济和贸易的负面影响、选择自由的限制、税收的累退性(对最贫穷群体的更大影响)、“保姆国家”的强加和质疑提案合法性的“任意歧视”论点[8].与国会议员的游说活动加强了,并形成了反对该规定的强大联盟。该国几乎没有禁止企业游说和为政治活动提供资金的规定。因此,一些议员和财政部的成员,在行业利益集团的大力游说下,成为该税的反对者[56]利益相关者联盟随后与F&BI结盟,将SSB税降低至5%,远低于CSO为抑制消费而建议的20%(表1)1).一些“低糖”SSBs(每240毫升少于15克)的免税政策进一步削弱了这一趋势。[57]因此,正如墨西哥所发生的那样,税收改革包括降低税收水平并限制其对消费的潜在影响的修正案。

表1政治和卫生背景、法规、内容和报告的影响;以及各国汽水税政策的制度安排

与此同时,一场关于实施监管框架的激烈辩论开始了,其中包括限制向儿童销售不健康食品,以及包装正面的警告标签,告知消费者何时产品含有高热量、高糖、高脂肪和高盐[5859]。经过长时间的讨论和F&BI说客的压力,该规定终于在2015年生效[60].在获得SSB税的经验后全国饮料生产商协会成为他还是智利,并聘请一位前国会议员和著名政治家作为其代表。自该法律实施以来,跨国公司已对智利提出数起诉讼,质疑限制其商标的合法性,这些案件仍在审理中[60].在国际层面,世界贸易组织(WTO)支持的跨国公司认为,新的标签违反了若干贸易规则,是国际贸易的障碍,因此标签保留了智利主张保护人类健康的基本权利[61] [62].

哥伦比亚

哥伦比亚的政治背景是理解促进并最终拒绝该国拟议的SSB税所涉及的政策过程的关键。2015年期间,卫生部长召集了一个专家小组,起草一系列建议,将卫生税纳入税收改革项目,并于2016年提交大会。该提案包括增加烟草税和引入新的烟草税的计划[63].当时,哥伦比亚围绕政府与革命武装力量(FARC)的和平公投进行了广泛的公众和政策辩论,最终在2016年11月达成[63]后者导致了一个复杂的政治场景,可以说这一场景影响了税收的否决,因为政策议程高度集中在和平公投上。

引入SSB税的倡议来自卫生部,并得到了民间社会组织和诸如Educar Consumidores及哥伦比亚健康饮食联盟(哥伦比亚食品援助联盟),以及其他几个加入支持新财政措施的民间社会组织的联盟哈维尔亚纳大学,而跨国公司和单边带生产商的主要代表包括Postobon、ANDI、FENALCO和SIC(见图。2).

2016年,在政府和CSO团体的支持下,提议征收SSB税,但最终未获批准Educar Consumidores是SBB 20%税的主要倡导者,正如墨西哥和智利所主张的那样,但该税在国会审查数月后被否决。与墨西哥和智利类似,国会进行了密集的行业游说,并报告了对活动家(税收支持者)的匿名骚扰[64].

美国饮料工业商会(Chamber of the Beverage Industry)代表在公开声明中否认了SSB税的好处。支持工业界的成员认为,SSB税将导致穷人失业,“其影响非常令人担忧,尤其是那些生活在农村地区的人,因为瓶装饮料是唯一可靠的水源。”65].与此同时,F&BI跨国公司在ppp和企业社会责任倡议方面进行了合作,如建立由可口可乐公司领导的国际能源平衡网络,并在该国招募盟友[66]该行业还与其他合作伙伴合作,向贫困社区提供饮用水[67]。饮用水可用性作为与SSB高消耗量相关的水合问题的下一个因果路径超出了苏打水税收政策。墨西哥、智利和哥伦比亚等许多国家都有矿泉水特许权(使用和开采),水资源的管理存在有利于跨国公司的漏洞[6869].

SSB行业强烈游说反对这项税收。例如,2016年9月,哥伦比亚全国商人协会(ANE)和Postobon,一家SSB跨国公司的当地子公司,赢得了一场对国家的重要诉讼[63].该诉讼要求工贸部收回宣传SSB税负面影响的媒体运动,称其提供了虚假和误导性的信息。此外,2016年春夏两季,媒体论战愈演愈烈。报纸副哥伦比亚在编辑突然被解雇前不久,发表了三篇支持这项措施的评论文章,增加了公众对问责制的要求。民间社会组织进行的民调显示,70%的民众支持这项措施,268名国会议员中有42人支持这项措施[64].然而,在2016年底的激烈游说后,该法案最终被国会否决。这一事件与前两起事件相似,但在现政府下没有进一步讨论的机会,因此没有成功。

想法的作用,框架SSB税收和权力动态。

支持和反对SSB税收的动机和框架

在理解价值观和证据用于激励和框架各国政策设计的方式方面,发现了重要的差异。首先,虽然财政部在墨西哥和智利推动了SSB税收倡议,但在哥伦比亚,主要支持者是卫生部,并得到了中央社会组织的支持。哥伦比亚和墨西哥的这两项举措都是由卫生部发起的,并被列为解决肥胖问题的综合计划的一部分,而在智利,这只是作为更广泛的财政改革的一部分。这些发现表明,政策变化的部分原因是政府在构建政策辩论方面的部际协同作用。虽然监管手段是相同的,但将SSB税界定为一项与健康有关的政策似乎使公共话语合法化,尽管始终需要经济论据。这是卫生部而不是财政部的一项核心任务,这可能解释了各国框架赞助的差异。在智利和墨西哥卫生部在一定程度上参与了起草单边带税,在这两种情况下,卫生部支持措施,虽然在墨西哥的支持是在国会批准后,作为奔驰胡安,秘书处健康食品行业(有密切联系18].

然而,SSB税的框架超出了公共卫生的基本原理。在墨西哥和智利,SSB税被视为一种创收机制[1418].在哥伦比亚,税收主要被框定为一种卫生干预措施,没有像其他两个国家那样,就增加额外收入的必要性进行实质性的沟通,而且在拥挤的政治议程中,基本上没有获得关注。

第二,如表所示1,每个国家的税收类型和税率都不一样,而且三个国家都没有通过20%的税收,专家认为这是在短时间内对肥胖率产生实质性影响的最低价格涨幅[7071].虽然没有证据表明最终税收水平和类型是如何确定的(墨西哥为1MXP/升,智利为两级5%),在这两个案例中都报告了行业的干预。设定税收水平的理由尚未公开,智利和墨西哥的税收都明显低于建议的循证模拟[7273]尽管如此,有证据表明这一点可以改变;在新总统政府(2018-2024年)下,由于通货膨胀,墨西哥SSB税已从每升1.17 MXP增加到每升1.26 MXP,并可能增加到每升2.26 MXP[74].

第三,在这三个国家中,只有墨西哥明确提出了评估税收影响的计划。这是通过启动一个多部门平台来报告这项政策和卫生部肥胖战略中其他政策的影响来实现的(见表)1).然而,迄今为止,发表的SSB税收影响评估仅由外部资助的学者进行(见表)1).政府官员如何利用这一证据尚不清楚。例如,在墨西哥,OMENT(已于2019年停止运营)的治理不透明,缺乏透明度和问责机制,这意味着人们对这些调查结果是如何收到、管理或支持的,以及F&BI代表可能如何影响了未作出回应的情况知之甚少。

在所有这三个国家,包含SSB税的立法在证据基础上都很模糊。这些包括:a)使用SSB收入加速健康收益的资源分配缺乏明确性,b)缺少选择SSB税规模的理由,c)未定义的医疗计划多部门政策执行及/或评估;(d)智利的具体情况是,根据以健康为导向的政策,增加对ssb现行分期征税的理由。

关系和权力在围绕SSB税收建立联盟中的作用

我们的研究结果表明,在过去的20年里,跨国公司生产和销售ssb在所有研究国家中一直处于强大的地位。例如,墨西哥前总统Vicente Fox(2002-2006)曾是可口可乐墨西哥公司的首席执行官,正是在Fox领导可口可乐墨西哥公司期间,可口可乐成为墨西哥最畅销的软饮料,使可口可乐的销售额提高了近50% [75].墨西哥可口可乐- femsa(可口可乐在世界上最大的子公司,可口可乐-墨西哥持有28%的股份)与Bimbo、Gruma (F&BI)、Cemex和Telmex一起,是对国内生产总值(GDP)贡献最大的五大公司之一。可口可乐- femsa和百事可乐,或直接或通过CONMEXICO或ANPRAC,参与政治机构,如饮料创新中心,于2016年与卫生部和墨西哥总统一起成立。

在哥伦比亚,Postobón是对经济贡献最大的14家公司之一;2016年至2017年,收入增长了4.7%。这家饮料公司有许多社会项目,包括一所大学和一个推广积极生活方式的大型项目。它曾被国家和国际机构授予奖项,如哥伦比亚的瑞典商业网络、哥伦比亚内部审计员协会和总统透明度秘书处,使公司能够提高其声誉,并在该地区开启商业机会' [76].

在智利,SSB税的主要反对者是全国饮料生产商协会(ANBER)的成员,包括可口可乐安迪纳(Enbotelladora Andina y Enbotelladoras Coca-Cola Polar)2011年,该协会报告SSB消费增加了11.8%,被描述为与“通过增加就业机会促进经济增长”有关[77].2014年,就在SSB税被纳入财政改革之前,ANBER更名为A.B.Chile (Alimentos y Bebidas Chile),并随着Nestlé和carzzi的加入,该财团不断壮大。迄今为止,百胜是中国最具实力的食品和饮料集团,代表了20多家企业。78].

联盟形成对单边带税收政策主要是由跨国公司和国家SBB生产商(在此过程中,一些跨国公司获得的),包括商业协会、联合会和贸易组织,以及在某些情况下与学者和公民社会组织的关系,一些董事会的受托人或顾问的F&BI[的一部分79(图。2).他们的部分影响力可能是由于他们有能力利用财政和战略资源,将自己的观点置于公共领域。这些联盟的代表围绕公共卫生目标的合作进行了讨论,并与地方和国家政府实体建立了联盟[80].

与此相反,为了支持该税,还形成了强大的联盟。他们代表了一些民间组织和学者,主要通过阿利安扎餐厅(墨西哥和哥伦比亚)和智利足球俱乐部在智利。在哥伦比亚,公民社会组织得到了一些学者的建议,但学者并没有带头呼吁。相比之下,在墨西哥,学术界领导了支持SSB税收的研究,支持法案的起草,并协助倡导工作[1880].在智利,虽然著名的公共卫生学者支持这项措施,但他们主要倡导其他政策措施,如在零食和饮料上贴上警告标签,并在将政策纳入议程进程方面与一些政策企业家有着长期密切的关系。在政策辩论和议程设定的时候,一些亲税团体得到了国际组织和美国著名学者的支持,支持联盟[81]然而,在智利,智利营养与技术研究所(INTA),一个支持该立法的著名学术机构,却因未披露的利益冲突而受损,损害了其信誉[56].

在墨西哥和哥伦比亚,公司利益影响了媒体。在哥伦比亚,该国最大的汽水生产商拥有主要的媒体渠道。因此,公民社会组织支持征税的广告被拒绝。同样,在墨西哥,公民社会组织(CSOs)报道称,两家主要广播公司拒绝为显示SSBs中糖含量的运动和其他旨在支持该措施的类似运动提供空间。尽管在公共政策辩论中,支持或反对税收的人之间存在明显的权力不平衡,但在墨西哥,由公民社会领导的亲税收联盟在公众舆论中保持着强大的地位。

在智利,争论集中在更广泛的监管措施和财政改革背后的原则上,而很少关注SSB税的具体内容。监管改革的主要框架发起人是参议院卫生委员会主席Guido Giradi,他是民间社会组织和学术界的一位精通媒体的发言人[82].同样,在墨西哥,参议员Marcela Torres主张征收SSB税,并与阿利安扎餐厅,学者和泛美卫生组织国家办事处在哥伦比亚,民间社会组织通过民意测验和社交媒体获得了公众对SSB税的重要支持,但私营部门的政策企业家能够利用国会接触成功地抵制这一措施。

讨论

这项研究为如何定义肥胖问题以及拉丁美洲SSB税收在解决这一问题中的作用提供了重要的见解。我们描述了政治和经济背景的重要性,政策辩论中涉及的参与者,SSB税收的动态方式,以及为动员既得利益而形成的联盟。在这方面,我们的研究结果揭示了跨国公司在政策过程中施加影响的往往不透明的手段。这对跨国公司在寻求使用财政措施减少有害健康产品消费时的治理产生了重要影响。

每个国家对SSB征税的方式对它们的成功至关重要。作为一种利用社会价值使复杂的政策立场变得容易理解的手段,框架是卫生政策过程中一个新兴的研究课题[83].在这三个国家,公民社会组织和学者强调了社会责任,他们对SSB消费对肥胖和糖尿病的影响以及获得安全饮用水的机会表示担忧[84].民间社会和草根团体就改善健康食品和安全饮用水的获取进行了辩论,以促进公共收入分配用于健康问题。这些辩论的主要结果是在所有三个案件中得到广泛的公众支持和进一步鼓动民间社会组织结成联盟。然而,在墨西哥和智利,财政部在将SSB税作为一种财政措施的框架中发挥了作用,这一发现与墨西哥和智利的类似研究一致[81].在墨西哥,这样的论点在政策议程上获得了支持,因为税收基金被合法分配给学校提供饮水机[8586,但智利和哥伦比亚的情况都不是这样。

与此同时,在所有案例中,跨国公司都以他们的法律权利和义务、自由选择、保姆国家和知识产权自由为论据,就像他们在智利反对食品营销政策时所做的那样[58],让人想起烟草和酒精行业的战略[87].在智利和墨西哥,SSB公司基于自由消费权反对该税,而在哥伦比亚,他们对CSO针对消费SBB的广告采取诉讼措施,概述了这意味着的健康风险。这一点值得注意,因为它表明跨国公司的影响在多大程度上与媒体的框架有关。

在这些情况下,跨国公司还能够直接与政府就政策实施进行谈判,成功地颠覆了政策设计,使SSB税收水平与现有的循证建议不一致,一些饮料被宣布免税。其他人在中国观察到了这些现象爱尔兰和墨西哥[81]及菲律宾[88].在哥伦比亚,即使倡议者设法在公开辩论中提出了这一话题,行业反对SSB税的政治策略也足够强大,足以阻止其进入政策和立法议程。在所有这三个案例中,跨国公司的权力影响了政策讨论和结果。

尽管最近取得了一些进展,但监管环境仍然是大多数国家解决不健康食品和SSB消费问题的主要障碍。作为回应,跨国公司越来越关注拉丁美洲、东亚和非洲等新兴经济体,希望影响监管行动[21]。我们的研究表明,墨西哥、智利和哥伦比亚尤其如此。与烟草公司一样,SSB公司在LMIC方面面临着意想不到的监管变化,并已适应控制损害[87]因此,企业已开始采取补救行动,通过政策辩论加强PPP和企业政治活动,并通过财团或慈善组织建立强大的区域和国际网络。这些战略为外国投资者带来了当地财政利益,并可能对消费产生直接影响这可能会减少公共卫生政策空间,就像可口可乐在缅甸的投资一样[89].我们的研究结果与其他国家烟草业和食品业采用的策略一致[89].此外,这些案例反映出,包括若干政府机构、加强基层运动和民间组织、拥有关键的政策倡导者、采取多部门措施并在若干政策文件中加以概述,是财政政策成功驾驭卫生政策进程的关键要素。并在其他案例研究中被认为是政策成功的关键因素[12818890].

这项研究还发现了墨西哥、智利和哥伦比亚在SSB税政策设计过程中对透明度和问责制的相关担忧。对原始提案的修改(20%税)官方政府来源没有记录。二手数据文件表明,跨国公司影响了墨西哥和智利的最终征税额[818]。在所有情况下,保护这种影响的机制都缺乏,其他人发现了明显的治理漏洞[37],这一问题尚未在国家或全球层面得到解决[15].此外,苏打税的收入如何支持公共卫生干预还不清楚。例如,在墨西哥,由可口可乐公司建立的ppp项目为一些学校提供饮水机[91]。根据智利的一些评估,未征税饮料的价格有所下降,但征税产品的价格上涨不足以减少消费。然而,SSB税的最新评估发现,所有软饮料的消费量和高税含糖软饮料的每月购买量均大幅下降饮品上升21.6%[73].这些发现表明,在政策设计和实施过程中,透明度和问责制的原则一般被忽略了(图。4).

图4
图4

在这三种情况中确定的治理差距

我们的发现挑战了关于私营部门参与有害产品政策设计的既定论述。作为加强参与和形成共识的一种手段,全球治理话语继续倡导通过公私(或多利益攸关方)伙伴关系来控制非传染性疾病[492]然而,我们的研究表明,跨国公司扭曲了公共卫生议程,产生了不适当的影响,不公平地利用其资源来限制证据充分的辩论。这对于制度化进程尤其令人担忧,因为在制度化进程中,关系模式可能会导致对理性辩论的进一步根深蒂固的反对[93].此外,卫生领域的公私伙伴关系往往涉及强大的利益集团,它们的目标相互冲突,与公共卫生预防战略相竞争[35].

问题驱动的政治经济学分析方法包括三个层次:识别问题,映射围绕SSB税收的背景、政治和制度安排,识别政治经济驱动因素。这为SSB税收倡议在类似情况下可能面临的障碍、挑战和机遇提供了教训。它遵循了基于文献分析的定性综合,包括不同来源之间的三角化过程,以提高信息的可靠性和有效性。事实是,我们的一些观察结果被Fuster等人使用原始数据进行的类似分析所共享[81进一步强调了这种方法的实用性。然而,也面临着一些弱点,例如关于所包括国家的政策进程的公众资料很少。因此,需要进行更深入的研究,分析利益相关者如何理解和塑造拉丁美洲SSB税收的政策过程。

这项研究指出,全球卫生治理存在普遍差距。根据定义,跨国公司存在于国家边界之外,因此对其活动和权力的管理也必须在全球一级进行。然而,国际组织的指导方针相互矛盾、不明确,对全球卫生治理提出了严峻挑战。两项治理原则岌岌可危;响应性和“参与和共识”。这两项原则都会导致误解,并为强大的企业利益集团打开大门,让它们深入参与政策设计。此外,一些关于预防非传染性疾病的政策行动的全球卫生建议,特别是关于烟草消费和超加工食品供应等风险因素的建议,已从广泛建议演变为具体行动,他们最近更多地关注参与和治理,而不是政策的实施。这项多国案例研究展示了各国克服跨国公司压力的潜在机制。

结论

本文的目的是更好地理解在设计和实施SSB税收时确保公共卫生目标的首要地位所面临的治理挑战。这是通过使用问题驱动的政治经济学分析,批判性地回顾墨西哥、智利和哥伦比亚的经验来实现的。我们确定了开发和应用SSB税收的经验教训对NCD的预防目标征税。尽管在制定SSB税收和在三个国家都需要强有力的亲税联盟以克服根深蒂固的反对意见时,考虑多部门方法是重要的,但这些联盟必须坚持透明、问责制和参与的明确原则。s显示了强大的行业相关行为者如何寻求影响SSB税收政策过程,从议程设置到实施。生产和销售SSB的跨国公司历来在这三个国家都享有经济和政治特权。公司联盟在该地区和资源方面拥有强大的支持网络在公共领域对其观点进行战略性定位,以获得支持。这包括行业代表在与地方或国家政府实体结盟的基础上,参与关于公共卫生目标的PPP和CSR的讨论。因此,推进SSB税收的努力需要谨慎地引导形成国家和地区利益的既得利益区域政治经济:通过遵守善政原则,包括通过法律措施和与民间社会组织、国际行为者和政府实体的广泛联盟提供支持,可以反驳跨国公司和其他强大行业行为者的经济论点。

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下载参考资料

确认

我们感谢Diego S. Silva BA, MA, PhD和Julia Smith BA, MA, PhD审阅我们的手稿并对本文的早期草稿提供意见。

道德认可与实践同意

不适用。

数据和材料的可用性

在当前研究中使用和/或分析的数据集可在适当的要求下由通讯作者提供。

资金

KL得到加拿大卫生研究院计划拨款398188号的支持。

作者信息

隶属关系

作者

贡献

AC, AK, RS概述了论文的范围和目标,AC起草了论文并进行了审查,AK, HW, RS, LME, KL参与了手稿的修订。作者阅读并批准了最终的手稿。

通讯作者

通信安琪拉摄

道德声明

同意出版

不适用。

相互竞争的利益

作者声明他们没有竞争利益。

补充资料

出版商说明

新万博为什么注册不了施普林格《自然》杂志对已出版的地图和机构附属机构的管辖权要求保持中立。

权利和权限

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卡里多,A.孔,A. d . Encarnación, L.M.et al。拉丁美洲加糖饮料征税的政治经济学:来自墨西哥、智利和哥伦比亚的教训。全球卫生17,5 (2021). https://doi.org/10.1186/s12992-020-00656-2

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关键字

  • 政治经济学
  • 含糖饮料
  • 跨国公司
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